Sistem inovativ de comunicare transparentă privind constituirea și utilizarea resurselor bugetare

de Maria Piroi, reprezentant TIAG

Cadrul viitor

Iulie 2029. Lumina dimineții de vară inundă biroul prezidențial de la Cotroceni, aducând un aer de calm în încăperea elegantă și ordonată. Deasupra biroului, o hologramă tridimensională proiectează o hartă detaliată a României, împărțită pe județe. Majoritatea județelor sunt în verde – un semn al stabilității și transparenței atinse. Câteva județe sunt marcate cu galben, indicând posibile provocări în constituirea și utilizarea resurselor, iar o regiune strălucește în roșu intens, un avertisment al problemelor care persistă.

În centrul hărții, acronimul HERA se rotește lent, emblema platformei care, în ultimii ani, a transformat transparența guvernamentală din România: Harta Eficienței Resurselor Administrative. Investiția prin fonduri europene s-a dovedit a fi mai mult decât o simplă inovație tehnologică – a devenit un pilon al noii culturi administrative.

Președintele privește atent harta. „Una dintre cele mai bune investiții”, reflectează, privind cum datele se actualizează în timp real. Această platformă îi permite să vadă întreaga țară într-un mod unic. Iar HERA este disponibilă oricui, gratuit, prin internet.

Codul roșu îi atrage președintelui atenția. Fiecare județ verde este o reușită; galbenul, un semn de avertizare; roșul necesită acțiune imediată. Fără să mai stea pe gânduri, ridică telefonul și își sună stafful: „Programați o întâlnire la prânz cu prim-ministrul și pregătiți o deplasare astăzi după-amiază în județul marcat cu roșu. Vreau o analiză actualizată în două ore”. În câteva luni vor avea loc alegerile pentru al doilea mandat, iar președintele știe că rezolvarea acestor probleme va fi esențială. În spatele succesului HERA, întrevede deja următoarea provocare: cum să extindă beneficiile platformei în toate domeniile.

Cadrul prezent

Revenind în prezent, dezvoltarea unui sistem inovativ de comunicare transparentă privind constituirea și utilizarea resurselor bugetare poate aduce beneficii multiple. Costurile pot fi estimate precis, pot fi cofinanțate prin fonduri europene, iar elaborarea specificațiilor este facilitată de existența unor proiecte pilot și în alte țări. De exemplu USAspending[1], care se definește drept „sursa liberă oficială de date privind cheltuielile federale, inclusiv informații despre contracte federale, granturi și împrumuturi”. Cu alte cuvinte, administrația americană oferă publicului un dashboard transparent prin care publicul poate să vadă utilizarea fiecărui cent – inclusiv către beneficiari români sau pentru proiecte în România.

Ideea că există o corelație negativă între transparența bugetară și deficitul bugetar nu este una nouă. O promovează organizații precum International Budget Partnership, care se prezintă drept „cea mai importantă organizație nonprofit din lume care promovează un management mai responsabil, eficient și echitabil al banilor publici. Colaborăm la nivel global cu societatea civilă, organizatori comunitari, campioni guvernamentali și analiști bugetari. Împreună, generăm date, pledăm pentru reformă și construim abilitățile și cunoștințele oamenilor, astfel încât toată lumea să poată avea voce în deciziile bugetare care le afectează viața. Timp de 25 de ani, am lucrat pentru a construi o comunitate de oameni care folosesc bugetele pentru a conduce schimbarea”. [2]International Budget Partnership (IBP)administrează Budget Transparency Score (cunoscut anterior drept Open Budget Index) în cadrul unor exerciții bienale. Cofinanțatori ai costurilor pentru exercițiul 2023 sunt Comisia Europeană, UK International Development, UNICEF, US Department of State.

Prezumția IBP este că „toată lumea, de pretutindeni, ar trebui să aibă oportunitatea de a se implica în procesul bugetar într-un mod semnificativ. Lansat pentru prima dată în 2006, Open Budget Survey este singurul instrument de cercetare independent, comparativ și bazat pe fapte din lume pentru a măsura aceste aspecte esențiale ale guvernanței și responsabilității”.

Ca principiu, transparența este facilitată de tehnologie. Astfel, în contextul în care ni se repetă că România este în topul european al conectivității la internet, poate părea surprinzător faptul că în Indicele Economiei și Societății Digitale (DESI) Comisia Europeană clasifică România [3]în ultimii ani în mod constant pe ultimul loc între statele membre ale UE (vezi graficul din dreapta).

Analizând componența acestui indice, observăm că partea de conectare la internet nu este singurul factor relevant. Printre componentele care stau la baza modului de formare a indicelui există, pe de altă parte, și elemente precum capitalul uman, gradul de dezvoltare tehnologică și gradul de utilizare a serviciilor digitale în administrația publică.

„Într-o cercetare anterioară privind constituirea și utilizarea resurselor bugetare[4], analizând dimensiunea capitalului uman, am constatat că acesta explică o parte semnificativă a diferențelor dintre statele membre ale UE care utilizează tehnologii similare. Am implicat în cercetare curțile de conturi din statele membre ale UE, ministerele de finanțe din statele membre ale UE, precum și rețeaua globală de contabilitate TIAG (The International Accounting Group), parte din a treia ca mărime alianță globală de firme independente de contabilitate și case de avocatură.

Ipoteza inițială a fost că există o corelație directă între tehnologie și performanță. Pe parcursul cercetării însă, am întâlnit un rezultat neașteptat: unele țări cu performanțe bugetare remarcabile au raportat că nu utilizează platforme informatice integrate. Această descoperire a generat o nouă întrebare – care sunt factorii care influențează atât de pozitiv performanța bugetară?

Am direcționat astfel cercetarea către domeniul „soft skills”, aspecte mai greu cuantificabile, dar vizibile în nivelul general de bunăstare din anumite state membre ale UE. Concluziile principale la care am ajuns pe parcursul cercetării surprind o legătură esențială între capitalul uman și nivelul de performanță în formarea și utilizarea resurselor bugetului național. Am identificat o corelație între educația axată pe dezvoltarea abilităților de lucru în echipă și performanța bugetară generală. Această constatare ne-a permis să sugerăm includerea culturii organizaționale ca factor în dezvoltările ulterioare ale modelului de analiză și am refocusat analiza capitalului uman din perspectiva capacității de a lucra în echipă”.

Principiile sistemului

Capacitatea de a lucra în echipă este determinată de cultura organizațională. Aceasta se sprijină pe principii, roluri și responsabilități. Președintele României trebuie să comunice populației care sunt principiile sale, care este rolul său, care sunt responsabilitățile sale, pe scurt care este fișa postului său, ce face efectiv pentru realizarea sarcinilor. Pentru președintele României, una dintre principalele provocări începând din 2025 este cum să unească oamenii să devină o echipă care să înțeleagă rolul și responsabilităților lor în țară, ca să poate să producă plus de valoare, valoare de care se poate bucura întreaga populație. În primul rând, trebuie să îi facă să vorbească; și trebuie să se asigure că, atunci când vorbesc, vorbesc despre același lucru: sunt dese problemele de comunicare în care cineva presupune, iar altcineva nu știe – dar amândoi cred cu convingere că se referă la același lucru, când, de fapt, nu este astfel.

Pentru a face oamenii să lucreze împreună, de obicei sunt două căi:

•  Fie sub o amenințare comună. Nu face subiectul acestei lucrări;
•  Fie cu o viziune comună.

Când vorbim despre o viziune comună, principiile pe care se sprijină dezvoltarea unui sistem inovativ de comunicare transparentă privind constituirea și utilizarea resurselor bugetare includ:

•  Asimilarea țării cu o companie. Astfel, principiile, rolurile, responsabilitățile și așteptările de comunicare privind resursele devin mult mai clare. De exemplu, președintele României poate fi asimilat președintelui Consiliul de Administrație, care numește administratorii (prim-ministrul, membrii cabinetului) și le cere rapoarte periodice (similar situațiilor financiare anuale sau interimare) sau ad-hoc și le verifică, pentru a proteja interesele acționarilor, care, în cazul nostru, sunt cetățenii.
•  Un instrument simplu de vizualizare, ușor accesibil tuturor. Pentru a putea lucra în echipă, colaborativ, oamenii au nevoie de un instrument comun. Vizual. Care să transmită într-o secundă esența, echivalentului unui raport pe cât mai puține pagini. Ceva la care toți oamenii implicați să se uite și să îl înțeleagă dintr-o privire.
• Comunicarea în timp real. Comunicarea sincronă, în loc de asincronă, permite reducerea întârzierilor și a problemelor de comunicare.
• Folosim ceea ce avem deja. În prezent, Ministerul Finanțelor a creat Sistemul național de verificare, monitorizare, raportare și control al situațiilor financiare, angajamentelor legale și bugetelor entităților publice din România[5]. Acesta este un prim pas foarte încurajator în gestionarea resurselor bugetare; un al doilea pas important poate fi cel puțin la fel de util: interconectarea bazelor de date existente. Utilizarea bazelor de date existente reduce costurile, iar legarea bazelor de date existente într-o platformă crește eficiența. Iar, pentru a le putea conecta, trebuie să știm în primul rând care sunt și ce fac – de unde utilitatea unui Registru al Aplicațiilor Interconectate.
• Inventarierea patrimoniului național. Reprezintă un proces important în etapa premergătoare întocmirii situațiilor financiare anuale. Normele din 9 octombrie 2009 privind organizarea și efectuarea inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor și capitalurilor proprii, aprobate prin Ordinul 2861/2009, definesc inventarierea elementelor de natura activelor, datoriilor și capitalurilor proprii drept „ansamblul operațiunilor prin care se constată existența tuturor elementelor respective, cantitativ-valoric sau numai valoric, după caz, la data la care aceasta se efectuează”.
•  Follow the money. Fiecare ban intrat în buget primește un KeyID până iese. Astfel, traseul fiecărui ban este auditabil.
•  Continuitatea activității. Când economia nu generează resurse bugetare care să acopere cheltuielile și, mai mult, când datoriile nu pot fi acoperite, toată lumea trebuie să știe. Să aibă acces facil la proiecții de venituri bugetare în funcție de obligațiile bugetare declarate de contribuabili și administrate de ANAF.
• Contabilitatea pe bază de angajamente. Planificarea și execuția bugetară trebuie să aibă la bază veniturile generate în timp real, care pot fi cuantificate în baza declarațiilor depuse lunar, trimestrial și anual de către contribuabili persoane juridice și fizice. Cheltuielile bugetare trebuie raportate la data achiziției bunului sau serviciului, nu la data plății acestora. Pentru aplicarea corectă a acestui principiu, în primă instanță trebuie interconectate platformele SEAP, RO e-Factura, FOREXEBUG și ONRC. În SEAP trebuie încărcate toate informațiile legate de contractare și anume obiectul contractului, valoarea contractului, durata contractului. Aceste platforme trebuie să aibă nomenclatoare comune pentru bunurile sau serviciile care fac obiectul contractelor comerciale. Din aplicația FOREXEBUG se pot extrage informații în timp real cu privire la cheltuielile bugetare realizate de către instituțiile publice. Cheltuielile sunt angajate în cadrul exercițiului financiar, însă, din motive de lipsă a resurselor financiare, nu sunt facturate și sunt transferate în exercițiul financiar următor. Efectul acestei situații este un deficit bugetar majorat în perioadele viitoare și, în final, o datorie publica cu dobânzi mari.
•  Alerte publice automate. Când colectarea sau utilizarea banilor publici deviază de la programul de guvernare.

Propunere: platformă integrată HERA (Harta Eficienței Resurselor Administrative)

Propunerea unei platforme de vizualizare grafică a banilor publici – intrări, ieșiri – vine în mod natural în contextul în care comunicarea și lucrul în echipă reprezintă o provocare prin prisma perspectivelor diferite și a lipsei acelui instrument vizual care să fie înțeles instantaneu de către toate părțile implicate în luarea unei decizii privind banii publici.

Elementul central al sistemului inovativ de comunicare transparentă privind constituirea și utilizarea resurselor bugetare îl reprezintă implementarea unei platforme informatice integrate având drept element vizual dinamic harta României. Platforma ar permite vizualizarea tuturor aspectelor bugetare, atât pe partea de colectare, cât și pe cea de utilizare a banilor publici.

Iată cum ar putea arăta o astfel de platformă:

Beneficii

Avantajele sunt multiple: platforma poate aduce beneficii pentru administrația centrală și locală, pentru mediul de afaceri, ONG-uri și societatea civilă, pentru mediul academic, pentru jurnaliști, pentru publicul larg și pentru Uniunea Europeană în ansamblu. În anii următori, odată cu accentuarea atenției către eficiența utilizării banilor publici, există o oportunitate majoră de a promova transparența modului de formare și utilizare a resurselor bugetare.

„Rapoartele automate bazate pe informațiile colectate de la Trezorerie se pot transforma în instrumente de lucru pentru Curtea de Conturi. Harta fiscală actualizată în timp real de ANAF poate constitui baza programelor de investiții în zonele geografice în care deficitul este cel mai mare. Platforma IT va asigura posibilitatea de a vizualiza ambele dimensiuni ale veniturilor în același timp: pe de o parte, veniturile fiscale, pe baza valorilor fiscale declarate înregistrate de către fiecare contribuabil în parte, conform bugetului bazat pe angajamente ESA 2010 – și veniturile în numerar, rezultate din colectarea impozitelor. Meritul major al platformei IT integrate este reprezentat de furnizarea informațiilor cu privire la banii publici în timp real, către factorii de decizie și publicul larg”. [6]„Dotarea funcționarilor publici cu o platformă IT dedicată va genera posibilitatea colaborării în timp real, contribuind totodată la o mai bună gestionare a banului public precum și la reducerea deficitului. […] În perioada următoare, acest software ar putea aduce o contribuție sporită în elaborarea și raportarea bugetului, în conformitate cu ESA 2010”. [7]„O singură platformă IT, cu acces la o bază de date comună de înregistrări, ar aduce economii de scară. Formatul va fi standardizat, iar viteza fluxului de informații va fi îmbunătățită în mod semnificativ. Având acces instantaneu la informații, s-ar crește, de asemenea, presiunea reciprocă privind asigurarea unui nivel ridicat de transparență în colectarea veniturilor și cheltuielilor. Adoptând o mai bună raționalizare a veniturilor și cheltuielilor, deficitul s-ar reduce”.[8]

HERA – Instrument pentru prevenirea fraudei

Curtea de Conturi trebuie sa aibă  acces la  dashboard, cu posibilitatea de a monitoriza în timp real cheltuielile și de a compara prețurile. În loc să se limiteze la controale post-factum, acest sistem ar permite un control preventiv, prevenind cheltuielile nejustificate sau ineficiente ale banului public.

Transparența datoriei publice

Pentru un plus de transparență, dashboardul ar putea include și o subsecțiune la secțiunea Datorii dedicată datoriei publice, detaliată pe tipuri de credite: valoarea contractată, termenii de rambursare, dobânda și scopul fiecărui credit. În acest mod, ar fi mai ușor de monitorizat corelația între datorie și deficitul bugetar, oferind o imagine completă asupra gestionării finanțelor publice.

Datoria publică ar trebui să fie grupată pe categorii, datorie publică generată pe tipurile de bugete, cum ar fi bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale și bugetul asigurărilor de sănătate, și ar trebui urmărită evoluția sa lunară, pentru a evidenția clar cum afectează deficitul sau excedentul bugetar.

Funcționalități

Ca minimum viable product (MVP), într-o primă etapă HERA poate oferi cinci funcționalități: vizualizare a datelor, sprijin pentru inventarierea anuală a patrimoniului național, raport anual execuție bugetară, alerte automate și export date. Dezvoltarea modulară permite, astfel, colectarea feedbackului de la utilizatori, care vor determina ei înșiși care este direcția în care să conducă dezvoltarea versiunilor următoare: Decision-Support System (DSS), Document Management System (DMS) sau alte funcționalități adaptate necesităților din momentul respectiv.

• Vizualizarea datelor. Fereastra principală este compusă din trei secțiuni:
  • Harta în care utilizatorul poate face zoom de la nivelul național până la cel mai mic nivel
  • 6 view-uri rectangulare pentru date. Fiecare dintre ele conține câte un buton de detalii. De asemenea, utilizatorul poate selecta durata pe care dorește să vadă datele, având la dispoziție și butoane și un slider. Viewurile sunt dinamice, în funcție de nivelul de zoom. De exemplu, la nivelul 1, național, view-urile sunt pentru:
    • Venituri 
    • Cheltuieli 
    • Investiții
    • Cash-flow
    • Datorii
    • Contacte ale persoanelor responsabile
  • Filtre cu selecție multiplă. Acestea pot fi selectate separat sau împreună, prin checkbox-uri. Acolo unde o singură opțiune este posibilă, sunt folosite butoane radio. O primă versiune include filtre pentru vizualizarea datelor în funcție de: 
    • Județ // cu posibilitatea de selecție a unuia sau mai multor județe prin checkbox-ul
    • Localitate // cu posibilitatea de selecție a uneia sau mai multor localități prin checkbox-uri
    • CAEN // cu posibilitatea de selecție a unuia sau mai multor coduri CAEN prin checkbox-uri
• Sprijin pentru inventarierea anuală a patrimoniului național. Emitere automată în timpul anului sau în luna decembrie a extraselor de confirmare solduri.
• Raport anual execuție bugetară. Are o formă predefinită și se completează automat cu informațiile din platformă.
• Alerte automate. Cu titlu de exemplu, având toate datele actualizate la un loc pot fi ușor configurate alerte de tipul „Dacă A, atunci B”. Ele pot fi utile decidenților, jurnaliștilor, cercetătorilor și nu numai.
•  Export date. De la simpla descărcare în format tabelar până la posibilitatea de integrare prin API pentru dezvoltatorii de aplicații care doresc să folosească datele în timp real din HERA.

În loc de încheiere

Iulie 2029. Președintele privește încă o dată platforma HERA, în rotație lentă, reflectând structura administrativă a României, de la guvern și instituții centrale până la fiecare județ și localitate. În fața lui, holograma transparentă afișează rapoarte și diagrame care, altădată, ar fi fost o muncă de luni. Acum, fiecare cheltuială, fiecare proiect și fiecare sursă de finanțare pot fi urmărite, într-o manieră care a schimbat felul în care administrația și cetățenii văd statul.

Cu alegerile pentru al doilea mandat aproape, președintele își lasă privirea să treacă peste liniile de lumină care conturează țara, gândindu-se la ce ar putea urma. HERA a fost o reușită – „Una dintre cele mai bune investiții” îi vine din nou în minte, dar știe că există și alte arii care au nevoie de aceeași transparență și eficiență.

Se gândește la educație, la sănătate, la transporturi, la comunitățile care încă luptă să ajungă la nivelul standardelor europene. Extinderea HERA ar putea transforma aceste sectoare, oferind o viziune clară asupra problemelor, resurselor și rezultatelor reale. De data aceasta însă, președintele știe că așteptările sunt mai mari.

În timp ce holograma se stinge treptat, președintele își notează în agendă: „Următorul pas – transparența în toate sectoarele. HERA a fost începutul. Ce urmează poate redefini însăși fundația României moderne”.

Maria Piroi este doctor în contabilitate, reprezentant național TIAG – The International Accounting Group.

[1]. https://www.usaspending.gov/

[2] https://internationalbudget.org/about-us/

[3]  https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/desi-romania.

[4] Niculae, M. N. (Piroi) (2015) Auditul și controlul resurselor bugetului național (Teză Doctorat), Academia de Studii Economice, București

[5] https://mfinante.gov.ro/transparenta-bugetara

[6] Piroi, M., Păunică, M. (2015) „How Technology can Help in Reducing Romania’s Budget Deficit”, Proceedings of The 15th European Conference on e-Government (ECEG), Portsmouth, UK, p. 425

[7] 7. Idem, p. 419.

[8] 8. Idem, p. 425